Kapitel 2.9

2.9 Verbindlichkeit und Wirkung von Beteiligung

Wenn junge Menschen und ihre Anliegen in Entscheidungsprozesse einbezogen werden, hat Kinder- und Jugendbeteiligung das Potenzial, viele positive Effekte hervorzubringen Die UN-Kinderrechtskonvention, die auch in Deutschland verbindlich gilt, räumt Kindern bis 18 Jahren umfassende Konsultations- beziehungsweise Beteiligungsrechte ein (Artikel 12, Absatz 1). Trotz teils sogar weitergehender gesetzlicher Regelungen sind allerdings, wie bereits erwähnt, Möglichkeiten und Angebote der Kinder- und Jugendbeteiligung nicht überall in Deutschland in gleichem Maße vorhanden und zugänglich. Besteht kein spezifisches Recht auf Beteiligung oder eine Verpflichtung zur Einbeziehung junger Menschen, hängt deren Mitwirkung vom Ermessen, dem gutem Willen und Engagement einzelner Entscheidungsträgerinnen und -träger ab. Braucht es daher mehr gesetzliche Vorgaben zur Beteiligung von Kindern, Jugendlichen und jungen Erwachsenen? Sollten die Rechte junger Menschen, an Beteiligung mitzuwirken, prinzipiell gestärkt werden?

In diesem Kapitel werden nicht nur die Empfehlungen der NAP-Teilnehmenden hinsichtlich der gesetzlichen Grundlagen, sondern auch die Verbindlichkeiten in der Umsetzung von Beteiligungsergebnissen und deren Kommunikation in den Blick genommen. Dabei muss zu den Ergebnissen dieses Kapitels ergänzend betont werden, dass die Teilnehmenden des NAP-Prozesses überwiegend über keine tiefergehende rechtliche Expertise verfügten und sich in einer freien Ideenfindung dem Thema genähert haben. Dementsprechend sollten die Umsetzungsmöglichkeiten der genannten Empfehlungen nicht ausschließlich unter einem juristischen Blickwinkel betrachtet werden (siehe auch Kapitel 1.5).

2.9.1 Höhere Verbindlichkeiten für Kinder- und Jugendbeteiligung

Das föderale System der Bundesrepublik Deutschland kennt eine Vielzahl unterschiedlicher, parallel existierender Regelungen und Vorschriften zu Kinder- und Jugendbeteiligung auf verschiedenen politischen Ebenen. So gibt es beispielsweise Kommunen, in denen eine Beteiligung bei politischer und/oder administrativer Entscheidungsfindung verpflichtend vorgeschrieben ist. Zugleich gibt es Bundesländer, die ihren Kommunen eine Beteiligung in der Kommunalordnung ermöglichen, diese aber nicht verpflichtend vorgeben.

Kinder und Jugendliche sind entsprechend ihrem Entwicklungsstand an allen sie betreffenden Entscheidungen der öffentlichen Jugendhilfe zu beteiligen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es bereits einige gesetzliche Vorgaben gibt. Im Kinder- und Jugendhilfegesetz (SGB VIII) ist beispielsweise geregelt, dass alle Kinder und Jugendlichen in Deutschland das gleiche Recht auf Beteiligung haben: „Kinder und Jugendliche sind an allen sie betreffenden Entscheidungen in geeigneter Weise zu beteiligen“, heißt es im Artikel 8 des SGB VIII. Als weiteres Beispiel sei das Baugesetzbuch (§ 3 „Beteiligung der Öffentlichkeit“) genannt, wonach die Öffentlichkeit einschließlich Kindern und Jugendlichen über Planungen rechtzeitig informiert werden muss.

Gesetzliche Rahmenbedingungen

Aufgrund der vielfältigen Gegebenheiten haben sich die NAP-Teilnehmenden dem Thema der gesetzlichen Rahmenbedingungen von Kinder- und Jugendbeteiligung anhand vieler Einzelfallbeispiele genähert, die hier nicht alle im Detail wiedergegeben werden können. Die Gesamtbetrachtung der Ergebnisse zeigt aber deutlich, dass die Mitwirkenden des NAP-Prozesses der Ansicht sind, dass auf jeder föderalen Ebene wirkungsvolle und soweit möglich einheitliche rechtliche Vorgaben für die Kinder- und Jugendbeteiligung erforderlich sind. Durch aufeinander abgestimmte gesetzliche Regelungen ließen sich Unklarheiten bezüglich der Zuständigkeiten besser auflösen und Verantwortlichkeiten klarer kommunizieren. Gleichzeitig könne durch gesetzliche Bestimmungen die Finanzierung von Beteiligungsformaten gesichert und auch über den politischen Rahmen hinweg gestärkt und gefördert werden.

Der Bund, die Länder und insbesondere die Kommunen, so die Teilnehmenden des NAP, sollten eine Pflicht zur Beteiligung von jungen Menschen an sie betreffenden Angelegenheiten rechtlich verankern, sodass beispielsweise hinreichende Rechtsgrundlagen für Kinder- und Jugendbeteiligung in den Städte- und Gemeindeordnungen bestehen. Dadurch würde das Thema nicht nur sichtbarer werden, auch wären mehr Mitarbeitende und Entscheidungsträgerinnen und -träger aus Politik und Verwaltung sowie Fachkräfte verpflichtet, dem Thema mehr Kapazitäten und Ressourcen zu widmen (siehe auch Kapitel 2.6).

Ein Vorschlag aus dem NAP-Prozess sind dabei die Implementierung und Institutionalisierung von Kinder- und Jugendbeauftragten auf allen föderalen Ebenen. Diese könnten dazu beitragen, die politische Teilhabe von jungen Menschen zu fördern und zu festigen. Eine fundamentale Grundlage für die Anpassungen der entsprechenden gesetzlichen Vorgaben hin zu einer stärkeren Berücksichtigung von Beteiligung könne die Verankerung der Kinderrechte im Grundgesetz sein.

Gesetzliche Grundlagen zur Kinder- und Jugendbeteiligung sollten weiterhin nicht nur ein Recht auf Beteiligung umfassen, sondern auch vorgeben, dass Formate und Methoden altersgerecht sowie unter Berücksichtigung des Kinderschutzes angeboten werden müssen. Im Zuge dessen sollte die Berücksichtigung der Qualitätsstandards für Kinder- und Jugendbeteiligung verbindlicher geregelt werden. Dabei müsse die starke Kontextbezogenheit von Kinder- und Jugendbeteiligung berücksichtigt werden. Für die unterschiedlichen Kontexte müsse es trotz verbindlicher Vorgaben Flexibilität bei der Schaffung jeweils passender Gremien und Formate geben. Wichtig sei, dass eine breit gefächerte Methodenvielfalt – von Gremien über Umfragen bis hin zu gezielten thematischen Veranstaltungen oder regelmäßigen Treffen von Stadtverwaltungen mit Jugendvertretungen – trotz verbindlicher Vorgaben möglich bleibt.

Absenkung des Wahlalters

In der Debatte um mehr politische Teilhabe speziell von Kindern und Jugendlichen darf das Thema „Absenkung des Wahlalters“ nicht fehlen, finden die Teilnehmenden des NAP. Aktuell gelten in Deutschland auf den unterschiedlichen föderalen Ebenen teils unterschiedliche Altersgrenzen.³⁰ Nach der mehrfach geäußerten Meinung im NAP-Prozess dämpfe das teils fehlende Wahlrecht von jungen Menschen unter 18 beziehungsweise 16 Jahren deren Willen und Motivation, sich grundsätzlich mit politischen Themen zu befassen und sich politisch einzubringen. Gleichzeitig fehle es den Parteien dadurch an Anreiz und Verpflichtung, Politik für junge Menschen zu machen und sich mit deren Themen zu befassen.

Ab welchem Alter sollte die Bevölkerung in Deutschland wählen dürfen? Zu dieser Frage ergab sich im NAP-Prozess kein einheitliches Stimmungsbild. Einigkeit bestand jedoch in der Empfehlung, dass das Wahlalter abgesenkt werden sollte – und dies einheitlich von Kommunalwahlen bis zur Bundestagswahl oder der Wahl zum Europäischen Parlament. Begleitet werden könne eine Wahlalterabsenkung durch entsprechende Maßnahmen der politischen Bildung, wie beispielsweise Probewahlen, um die neuen Wahlberechtigten mit den neugewonnenen Rechten vertraut zu machen.

Berücksichtigung junger Stimmen in Politik und Verwaltung

Auch in bestehenden politischen Gremien gibt es junge Menschen, die die Perspektive ihrer Generation mit einbringen: In einem der zahlreichen Kinder- und Jugendparlamente oder -foren bis hin zu den jungen Abgeordneten im Deutschen Bundestag. Doch auch wenn diese Entwicklungen zu einer im Vergleich zu vorherigen Jahrzehnten deutlichen Steigerung der Beteiligung junger Menschen in Politik und Verwaltung führten, sind sich die NAP-Teilnehmenden einig: Es gibt noch Luft nach oben. Die regelmäßig vorgebrachten Ideen umfassen beispielsweise eine Quotenregelung für junge Menschen in Gremien, um die Demografie der Gesamtbevölkerung besser abzubilden, sowie eine Einbindung Jugendlicher in Ausschüssen und Gesetzgebungsprozessen.

Der Wunsch nach einer verbindlichen Einrichtung von Kinder- und Jugendparlamenten oder eines ähnlichen Formats in jeder Kommune wurde im NAP-Prozess mehrfach artikuliert. Diese Gremien sollten alle mit umfassenden Rechten in der Kommunalverfassung ausgestattet sein, zum Beispiel mit einem Rede-, Antrags-, Antragsänderungs- sowie Stimmrecht. So könnten eine höhere Verbindlichkeit sowie mehr Transparenz und Überprüfung in Beteiligungsprozessen geschaffen werden. Mit einer Anhörung von Gremien, die mit jungen Menschen besetzt sind, könnten deren Anliegen auf der politischen Ebene und gegenüber den politischen Parteien stärker sichtbar gemacht und dadurch die Demokratie gestärkt werden. Übertragbar wäre der Ansatz eines Gremiums aus jungen Menschen oder einer Quotierung laut NAP-Teilnehmenden beispielsweise auch auf die Jugendhilfeausschüsse oder auf konsultative Gremien auf Bundesebene.

Thematisch sollten der Beteiligung von jungen Menschen insgesamt keine Grenzen gesetzt werden. Überall da, wo Entscheidungen direkte und/oder zukünftige Auswirkungen auf junge Menschen haben, sollten diese gehört und wirksam beteiligt werden. Dazu gehören Themen, die nah an der Lebenswelt junger Menschen sind, wie Bildung und Pädagogik, aber auch Bereiche wie Verwaltung, Städteplanung, Architektur oder Medizin.

2.9.2 Ergebnisse von Beteiligung und ihre Berücksichtigung

Nicht nur die gesetzlichen Grundlagen wurden im NAP-Prozess in Bezug auf höhere Verbindlichkeiten für Kinder- und Jugendbeteiligung in den Blick genommen, auch der Umgang mit den Ergebnissen von Beteiligungsprozessen wurde in diesem Zusammenhang immer wieder besonders stark in den Fokus gerückt. Viele beteiligungserfahrene junge Menschen berichteten in den Veranstaltungen des NAP, dass nach Abschluss der jeweiligen Beteiligungsprozesse unklar war, was mit den Ergebnissen geschehen würde. Würden diese tatsächlich weiterverwendet oder gerieten sie in den jeweiligen Institutionen schnell wieder in Vergessenheit? Welchen Einfluss hätten die Ergebnisse des Beteiligungsprozesses auf nachfolgende Maßnahmen oder zukünftiges Handeln? Welche Wirksamkeit könnten sie also entfalten?

Auch wenn Beteiligungsergebnisse nicht verwendet wurden, bleibt die Frage nach dem „Warum“, auf die die betreffenden jungen Menschen laut eigener Aussage meist keine Antwort erhielten. Die Beteiligung wurde in diesen Fällen als nicht wirksam und als frustrierend empfunden. Zurück blieb dann die Frage: „Wofür soll ich mich überhaupt beteiligen?“.

Im NAP bezeichneten Teilnehmende Prozesse, bei denen der Umgang mit den Ergebnissen unklar und die Resultate selbst unbekannt blieben, als oberflächliche „Alibi-“ oder „Scheinbeteiligung“. Dagegen müsste mehr Verbindlichkeit im Umgang mit den Ergebnissen von Beteiligungsprozessen hergestellt werden. So könne die Wirksamkeit von Beteiligung sichtbarer gemacht sowie das Vertrauen junger Menschen in Beteiligung und demokratische Verfahren und Strukturen gestärkt werden. Verbindlichkeit heißt in diesem Zusammenhang nicht, so die Aussage, dass die erarbeiteten Empfehlungen oder Forderungen durchweg verbindlich umgesetzt werden müssen. Vielmehr seien klare Regeln zum weiteren Umgang mit den Ergebnissen sowie eine Reaktion und Kommunikation an die Beteiligten essenziell.

Transparenz und aktive Feedback-Kultur

Transparenz im Umgang mit den Ergebnissen von Beteiligungsprozessen ist ein Kernanliegen der NAP-Teilnehmenden. Generell wurde dafür plädiert, dass die Umsetzenden zu einer transparenten und proaktiven Rückmeldekultur verpflichtet werden müssten. Die Empfehlungen zur Transparenz gegenüber den involvierten jungen Menschen sind dabei umfassend und betreffen prinzipiell alle Phasen des Beteiligungsprozesses. So sollten auch Zwischenstände des Prozesses durch die jeweiligen Anlaufstellen kommuniziert werden, damit sich die jungen Menschen einen Eindruck darüber verschaffen können, an welchem Punkt sich das Beteiligungsprojekt befindet.

Weiterhin beinhaltet eine transparente Kommunikation auch, die Komplexität des jeweiligen (demokratischen oder administrativen) Prozesses und die weitere Verwendung der Ergebnisse zu vermitteln. Mit diesem Ansatz könne bei den jungen Menschen Verständnis dafür geschaffen werden, wie und in welchem Zeitrahmen Ergebnisse des Beteiligungsprozesses ihre Wirksamkeit entfalten können und welche Rolle das erwachsene Gegenüber dabei einnimmt. Auch bei einer Nichtberücksichtigung von Beteiligungsergebnissen sollte ein „Rechtfertigungsdruck“ gegenüber den beteiligten jungen Menschen bestehen. Die Nichtberücksichtigung sollte transparent begründet werden.

Insgesamt bestand bezüglich Beteiligungsangeboten der Wunsch nach einer regelmäßigen Berichterstattung, die sich durch eine klare Kommunikation sowie durch transparente Feedback-Mechanismen auszeichnet. Die bisherigen Kommunikationswege, die von vielen als umständlich empfunden wurden, beispielsweise zwischen Politik, Verwaltung und jungen Menschen, galten im NAP als eine Hürde für die Beteiligung (siehe auch Kapitel 2.2).

Eine Möglichkeit, einen Feedback-Mechanismus jugendgerecht umzusetzen, könnte ein digitales Barometer sein, das den jeweils aktuellen Stand des Beteiligungsprozesses sichtbar macht (für weitere Aspekte zum Themenbereich digitale Partizipation und zur Kombination analoger und digitaler Aspekte siehe auch Kapitel 2.12). Zusätzlich wurden regelmäßige Check-up-Treffen während des Prozesses vorgeschlagen, um Zwischenstände transparent zu kommunizieren. Außerdem wurde empfohlen, dass bei Beteiligungsprozessen auf Bundesebene über die sozialen Medien ein stetiges Feedback über den Prozessverlauf gegeben wird. So könnten Zwischeninstanzen überbrückt und eine direkte Kommunikation mit der beteiligten Zielgruppe erreicht werden.

Für eine nachhaltige Wirkung von Kinder- und Jugendbeteiligung und im Sinne einer transparenten Ergebniskommunikation sollte darüber hinaus ein Austausch mit den beteiligten jungen Menschen stattfinden, der über den Projektabschluss hinausreicht. Dies könnte beispielsweise in Form von Anschlussveranstaltungen erreicht werden, in denen die Adressatinnen und Adressaten der Beteiligungsergebnisse berichten, wie diese in Maßnahmen und Handeln eingeflossen sind – also welche Wirkung erzeugt werden konnte.